Zakaz reklamy aptek niezgodny z prawem unijnym – wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej[1]

Trybunał w wyroku z dnia 19 czerwca 2025 r. uznał, że Polska naruszyła przepisy UE w zakresie,  w jakim ustawodawca wprowadził w ustawie z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne^[2] zakaz reklamy aptek. Co wynika z wyroku TSUE?

Przepis wprowadzający zakaz – rys historyczny

W dniu 1 maja 2007 r. do ustawy Prawo farmaceutyczne wprowadzono przepis art. 94a, na podstawie którego nałożono ograniczenia w zakresie reklamy aptek. Przepis ten stanowił, że zabroniona jest reklama działalności aptek lub punktów aptecznych skierowana do publicznej wiadomości, która w sposób bezpośredni odnosi się do produktów leczniczych lub wyrobów medycznych umieszczonych na wykazach leków refundowanych, lub produktów leczniczych lub wyrobów medycznych o nazwie identycznej z nazwą produktów leczniczych lub wyrobów medycznych umieszczonych na tych wykazach.

Zakaz reklamy aptek wszedł w życie się natomiast 1 stycznia 2012 r., w związku z nowelizacją art. 94a uf.p. w 2011 r.^[3] Zgodnie z tym przepisem (nadal obowiązującym) zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności. Nie stanowi reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego. Zabroniona jest także reklama placówek obrotu pozaaptecznego i ich działalności odnosząca się do produktów leczniczych lub wyrobów medycznych.

Nadzór nad przestrzeganiem przepisów ustawy w zakresie działalności reklamowej aptek (punktów aptecznych i placówek obrotu pozaaptecznego) sprawuje odpowiedni wojewódzki inspektor farmaceutyczny. W razie stwierdzenia naruszenia inspektor nakazuje, w drodze decyzji, zaprzestanie prowadzenia takiej reklamy. Naruszenie zakazu reklamy zagrożone jest karą pieniężną w wysokości do 50 000 zł (art. 129b u.f.p.).

Ratio legis zakazu reklam aptek

Wprowadzenie zakazu reklamy aptek miało na celu:

• zwiększenie bezpieczeństwa obrotu produktami leczniczymi w tym ograniczenie nadmiernego spożycia leków,
• ochronę pacjentów przed nieuczciwymi praktykami, takimi jak promowanie leków, których nie powinni oni przyjmować,
• równy dostęp do leków (ograniczenie reklamy ma zapewnić, że dostęp do leków nie będzie zależał jedynie od intensywności i zakresu reklamowania aptek),
• ochronę konkurencji (zakaz reklamy ma na celu wyrównanie szans pojedynczych aptek z sieciami aptek, aby nie faworyzować tych, które mają większe możliwości reklamowe).

Kontrowersje wokół zakazu reklam aptek

Przepisy ustanawiające zakaz reklamy aptek od początku ich wprowadzenia budzą kontrowersje. Odmienne stanowiska w tym zakresie przedstawiają reprezentanci mniejszych aptek i samorząd aptekarski (por. uchwała Naczelnej Rady Aptekarskiej Nr IX/22/2024 r. z dnia 24 kwietnia w sprawie wyrażenia stanowiska dotyczącego zakazu reklamy aptek, punktów aptecznych i placówek obrotu pozaaptecznego, informowania o ich działalności oraz informowania przez farmaceutów o wykonywaniu zawodu, w tym poza aptekami i punktami aptecznymi^[4]), którzy popierają zakaz, a odmienne więksi przedsiębiorcy i organizacje zrzeszające sieci apteczne, którzy są za zniesieniem lub złagodzeniem zakazu.

Wyrok TSUE

Kontrowersje wokół zakazu reklam aptek przeciął wyrok TSUE z dnia 19 czerwca 2025 r. (C 200/24)^[5], stwierdzając, że zakaz ten jest sprzeczny z prawem unijnym. Już w 2019 r. Komisja Europejska^[6] skierowała do Rzeczypospolitej Polskiej wezwanie do usunięcia – jej zdaniem – uchybienia, w którym podniosła, że przepis wprowadzający zakaz reklamy aptek narusza unijne normy.

Po kilkuletniej wymianie korespondencji pomiędzy stroną polską a KE Komisja dniu 13 marca 2024 r. zdecydowała się złożyć do Trybunału skargę przeciwko Polsce wnosząc o stwierdzenie, że poprzez przyjęcie art. 94a ust. 1 u.f.p. Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 8 ust. 1 dyrektywy 2000/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług społeczeństwa informacyjnego, w szczególności handlu elektronicznego w ramach rynku wewnętrznego (dyrektywy o handlu elektronicznym)^[7], a także na mocy art. 49 i 56 TFUE^[8].

Trybunał stwierdził naruszenie przez Polskę wskazanych w skardze przepisów, tj.: Naruszenie art. 8 ust. 1 dyrektywy o handlu elektronicznym, zgodnie z którym państwa członkowskie zapewniają, żeby używanie informacji handlowych, które są częścią lub stanowią usługę społeczeństwa informacyjnego świadczoną przez przedstawiciela zawodu regulowanego, było dozwolone pod warunkiem zgodności z zasadami wykonywania zawodu (…). Jak wskazuje w uzasadnieniu wyroku TSUE, przepis ten „ma na celu umożliwienie przedstawicielom zawodu regulowanego używania usług społeczeństwa informacyjnego w celu promowania ich działalności”^[9]. Przepis ten „zostałby pozbawiony skuteczności (effet utile), a cel realizowany przez prawodawcę Unii byłby zagrożony, gdyby zasady wykonywania zawodu mogły w sposób ogólny i całkowity zakazać wszelkiej formy reklamy on-line prowadzonej w celu promowania działalności osoby wykonującej zawód regulowany”.

Poza sporem pozostaje, że farmaceuta jest przedstawicielem zawodu regulowanego, a ponieważ art. 8 ust. 1 ww. dyrektywy dotyczy wszystkich przedstawicieli zawodu regulowanego, to prawo krajowe nie może być uznane za zgodne z tym przepisem tylko z tego powodu, że niektórzy przedstawiciele zawodu regulowanego nie są objęci zakazem reklamy przewidzianym w tym prawie.

Naruszenie art. 49 (zakaz ograniczania swobody przedsiębiorczości) oraz art. 56 (zakaz ograniczania swobody świadczenia usług) TFUE.

Trybunał uzasadniał, że za ograniczenia swobody przedsiębiorczości lub swobody świadczenia usług należy uznać wszystkie środki, które uniemożliwiają, utrudniają lub czynią mniej atrakcyjnym korzystanie ze swobód zagwarantowanych w art. 49 i 56 TFUE^[10]. Przepisy krajowe zakazujące w sposób ogólny i całkowity wszelkiej reklamy danej działalności mogą ograniczyć osobom, które tę działalność wykonują, możliwość zaprezentowania się potencjalnym klientom i promowania usług, które zamierzają im oferować. Zdaniem TSUE w niniejszej sprawie ma to miejsce w przypadku art. 94a ust. 1 u.f.p., co wynika to ze sposobu, w jaki ten przepis był stosowany w decyzjach polskich organów administracyjnych i orzeczeniach polskich sądów.

W konsekwencji tego rodzaju przepisy krajowe należy uznać za ograniczenie swobodnego świadczenia usług^[11]. Przepis art. 94a u.f.p. uniemożliwia każdemu, kto zamierza prowadzić aptekę w Polsce, poinformowanie o tym potencjalnych klientów. Ustanowiony w nim zakaz reklamy powoduje w szczególności, że warunki dostępu do rynku są względem nowych aptek trudniejsze. Taka sytuacja może być szczególnie niekorzystna dla przedsiębiorców mających siedzibę w państwach członkowskich innych niż Rzeczpospolita Polska, którzy muszą dołożyć dodatkowych starań, aby dać się poznać klientom zamieszkałym w Polsce. W związku z tym zakaz reklamy stanowi dodatkową przeszkodę, którą muszą pokonać przedsiębiorcy z innych państw członkowskich pragnący założyć aptekę w Polsce. TSUE stwierdził, że zakaz reklamy może faworyzować apteki obecne na rynku od wielu lat, ze szkodą dla tych, które zamierzają wejść na ten rynek i oferować na nim więcej usług lub usługi lepszej jakości. Polska przy tym nie wykazała, że wynikające z art. 94a u.f.p. ograniczenia swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług są właściwe do zapewnienia realizacji celu ochrony zdrowia publicznego polegającego na zwalczaniu nadmiernego spożycia produktów leczniczych. Cel ten może być realizowany za pomocą mniej restrykcyjnych środków niż zakaz wynikający z ww. przepisu, takich jak środki regulujące treść reklamy niektórych usług oferowanych przez apteki.

Co wynika z wyroku?

Krótko ujmując – zasady wykonywania zawodu farmaceuty mogą skutecznie określać ramy treści i formy informacji handlowych, o których mowa w art. 8 ust. 1 dyrektywy. Zasady te jednak nie mogą zawierać ogólnego i całkowitego zakazu tego rodzaju informacji (promocji, reklamy).

Konsekwencje wyroku TSUE

To przede wszystkim kwestie zmian legislacyjnych. I chociaż wyrok TSUE nie usunął z porządku prawnego art. 94a u.f.p. to należało będzie podjąć działania mające na celu usunięcie niezgodności tego przepisu z regulacjami UE i umożliwienie podmiotom dotychczas objętych zakazem – podejmowania działań promocyjno-reklamowych. W przeciwnym razie na Polskę będzie mogła zostać nałożona kara pieniężna za niewykonanie wyroku.

Widoczne zaczynają też być efekty wyroku TSUE w orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie postępowań w sprawie reklamy aptek – postępowania są umarzane przez sądy, a decyzje o karach pieniężnych uchylane.

***

Stanowisko samorządu aptekarskiego

Komunikat Naczelnej Rady Aptekarskiej w sprawie wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej dotyczącego zakazu reklamy aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności

W wyroku z dnia 19 czerwca 2025 r. w sprawie C-200/24 Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (Dziewiąta Izba) orzekł*, że „Przyjmując art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 8 ust. 1 dyrektywy 2000/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług społeczeństwa informacyjnego, w szczególności handlu elektronicznego w ramach rynku wewnętrznego (dyrektywy o handlu elektronicznym), oraz na mocy art. 49 i 56 TFUE”.

W ww. wyroku TSUE wskazał w pkt 99, że „Rzeczpospolita Polska podtrzymuje stanowisko, zgodnie z którym zakaz wynikający z tego przepisu chroni farmaceutów przed ewentualnymi naciskami ze strony właścicieli aptek lub punktów aptecznych, mającymi na celu zwiększenie sprzedaży określonych produktów”.

Naczelna Rada Aptekarska, traktując swobodę i niezależność przy wykonywaniu czynności zawodowych farmaceuty za gwarancję ochrony praw pacjenta oraz godności zawodu farmaceuty, podkreśla, że pomimo ww. wyroku TSUE, w polskim prawie obowiązują normy prawne, które chronią farmaceutów, a co za tym idzie pacjentów, przed ewentualnymi naciskami ze strony podmiotów prowadzących apteki lub punkty apteczne, mającymi na celu zwiększenie sprzedaży określonych produktów.

Zgodnie z „Kodeksem Etyki Farmaceuty Rzeczypospolitej Polskiej”, farmaceuta ma prawo do:

• sprzeciwu wobec posługiwaniu się jego wiedzą i sprawnością zawodową w zachowaniach sprzecznych z zawodowym powołaniem farmaceuty (vide art. 2 ust. 2 KEA RP),
• wolności w podejmowaniu swoich zachowań, zgodnie ze swym sumieniem i współczesną wiedzą medyczną (vide art. 3 ust. 1 KEA RP),
• swobodnego i niezależnego wykonywania działań zawodowych farmaceuty, co stanowi gwarancję ochrony praw pacjenta oraz godności zawodu farmaceuty (vide art. 3 ust. 1a KEA RP),
• odmowy wszelkich zachowań, w tym czynności faktyczne lub prawne, w szczególności zawarcia umowy lub innego zobowiązania, których konsekwencją może być ograniczenie swobody lub niezależności zawodowej farmaceuty, w szczególności w zakresie sprawowania opieki farmaceutycznej, udzielania usług farmaceutycznych lub wykonywania zadań zawodowych farmaceuty (vide art. 3 ust. 1c KEA RP),
• odmowy wykonania polecenia ograniczającego swobodę lub niezależność zawodową – przy sprawowaniu opieki farmaceutycznej, udzielaniu usług farmaceutycznych lub wykonywaniu zadań zawodowych farmaceuty (np. kierowaniu apteką lub punktem aptecznym) (vide art. 3 ust. 1g KEA RP)
• odmowy reklamowania siebie oraz swoich usług (vide art. 19 ust. 1 KEA RP),
• odmowy uczestniczenia w reklamie usług farmaceutycznych, jak i ich promocji niezgodnej z prawem lub dobrymi obyczajami (vide art. 19 ust. 1 KEA RP).

Zawód farmaceuty jest samodzielnym zawodem medycznym (vide art. 2 ust. 1 u.z.f.). Stosownie do art. 35 ust. 1 u.z.f., aptekarz (farmaceuta wykonujący zawód w aptece, punkcie aptecznym, dziale farmacji szpitalnej albo hurtowni farmaceutycznej) samodzielnie podejmuje decyzje w zakresie sprawowania opieki farmaceutycznej, udzielania usług farmaceutycznych oraz wykonywania zadań zawodowych, kierując się wyłącznie dobrem pacjenta, i nie jest związany w tym zakresie poleceniem służbowym.

Zgodnie z art. 35 ust. 2 u.z.f., podmiot prowadzący aptekę, punkt apteczny lub dział farmacji szpitalnej ma obowiązek umożliwić aptekarzowi samodzielne podejmowanie decyzji w zakresie sprawowania opieki farmaceutycznej, udzielania usług farmaceutycznych lub wykonywania zadań zawodowych w zakresie, w jakim są one związane z prowadzoną przez ten podmiot działalnością.

Zgodnie z art. 103 ust. 2 pkt 10 Pr. farm. wojewódzki inspektor farmaceutyczny może cofnąć zezwolenie, jeżeli: – podmiot prowadzący aptekę nie wykonuje obowiązku, o którym mowa w art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 10 grudnia 2020 r. o zawodzie farmaceuty.

Działania naruszające samodzielność i niezależność zawodową farmaceutów, w tym wszelkie formy przymuszania do udziału w reklamie aptek lub promocji ich działalności, mogą stanowić podstawę do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki na podstawie art. 103 ust. 2 pkt 10 ustawy – Prawo farmaceutyczne.

Oznacza to, że jakiekolwiek działania podmiotów prowadzących apteki, które zmierzają do podporządkowania farmaceuty interesom sprzedażowym, a nie dobru pacjenta, stanowią naruszenie prawa.

Farmaceuta, będąc osobiście odpowiedzialnym za wykonywaną pracę oraz posiadając wolność w wykonywaniu swojego zawodu zgodnie ze swoim sumieniem i aktualną wiedzą medyczną, kierując się zasadami etyki zawodowej,

• ma prawo i obowiązek odmówić wykonania czynności, które naruszają jego niezależność lub samodzielność zawodową, a także poinformować o każdej próbie takiego naruszenia odpowiednie organy, tj.:

1. właściwego wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego;
2. właściwą okręgową izbę aptekarską.

Szczególne uprawnienia w tym zakresie posiadają kierownicy aptek, którzy nie tylko są zobowiązani do osobistego kierowania apteką, lecz także do nadzoru nad personelem i zapewnienia przestrzegania zasad niezależności i samodzielności zawodowej.

* https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:62024CJ0200

źródło: Nia.org.pl